土地管理法的修改意义

土地管理法修改是因为土地征收制度引发的社会矛盾突出； 农村集体经营性建设用地与国有建设用地不同权，不同价 宅基地用益物权没有落实； 土地增值收益分配机制需完善调整； 土地资源要素空置浪费突出，利用效率低。 为此，特意咨询了几位行内专家，专家们的看法大体是：条款调整不少，制度突破不大；改的基本都是“三块地”改革试点的内容；从法律上讲变化不小，工作中体感不明显。 专家们的说法向来高深简洁，总结分析了一下： 首先，这份征求意见稿虽然条款总数不变，但文字描述上的改动还是比较大的，比如“非法”一律改成“违法”、“可以”改为“应当”、把“基本农田”改为“永久基本农田”等。 第二，以当前三项改革试点的内容为参照，进行了大刀阔斧的删改。 第三，这是国土资源部出的征求意见稿，它毕竟只是一个行政部门，从这个角度看，不能对它在一些根本性制度上做改动有太高期待。而且，从程序上说，目前只是征求意见阶段，离正式修法还比较遥远，需要上下而求索。 按这份征求意见稿，土地管理的基础制度没有变化，这可能源于两个因素： 一是中央层面授意。农村土地制度这条底线不宜大动，尤其是在国际形势不容乐观的情况下。二是经济发展的压力。目前形成的土地财政制度是比较简便实惠的，不会轻易放弃。此外，吸收三块地的改革内容，主要是征地和经营性建设用地入市两方面，征地制度部分缩小了范围，但集体经营性建设用地入市的出口没有打开，以后用地怎么办？这之间没有设置连接通道，有些令人费解。 鉴于征求意见稿没有现行法律原文，我们结合原文将主要改动列了出来，以便大家参阅： 第一章，总则：增加一条“国家实行土地督察制度。国务院设立国家土地总督察，代表国务院对省、自治区、直辖市人民政府和国务院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”。 第二章，土地所有权和使用权：把原来进行产权登记发证主体“县级人民政府”明确为“县级以上人民政府不动产登记机构”，删除了林地、草原等登记发证依据有关法律的说法，意思就是以后全部统一由不动产登记机构实施产权登记发证。 第三章，总体规划：紧跟形势，加入了许多“绿色、协调、优化、布局”之类的描述规定。“基本农田”一律改成“永久基本农田”。对土地利用总体规划的内涵新增了粗略规定，提出地方政府可以编制村级土地利用规划，特别加了一条规划编制要广泛听取公众意见。规定县级以上政府要保证耕地保有量不减少，质量不降低。对“占多少、垦多少”原则的解释，原来规定的“由占用耕地单位负责开垦”替换为“负责补充”，以此类推。 第四章，耕地保护：增加永久基本农田应落实到地块，并设立标志和发布公告的规定。 第五章，建设用地：删除建设必须申请国有土地的规定，这与后面的集体经营性建设用地可入市规定对应。提高建设占用耕地审批权限，凡占用永久基本农田的，国务院批准。新增一条，因公共利益征地，公共利益有哪些，做了界定。 征地程序方面，增加了现状调查和风险评估等环节。补偿标准方面，删除了原来土地产值若干倍的具体规定，具体由地方确定。此外，新增了社保、土地补偿的规定，尤其是明确土地补偿是以国有建设用地或物业给农村集体长期经营使用。新增一条，国家建立城乡统一的建设用地市场，集体经营性建设用地可以出让、租赁等，具体办法留待国务院制定。下放宅基地审批权限，由县到乡镇。增加一款进城农民腾退宅基地由集体有偿回购的规定。 第六章，监督检查：“非法”一律改成“违法”。对一些不切实际的规定作了修改，如原规定的违法占用土地的责令退还，改成要看具体情况，先责令停止建设，能消除违法状态的消除改正，不能消除的责令拆除和退还土地；对违法审批的主管人员和责任人员处以行政处分的规定改成“给以处分”；明确依法没收的违法占用土地和附着物由政府处置。 另外，对于征地范围的条款，将国防和外交、基础设施、公共事业等界定为公共利益，不符合公共利益范围的退出征地范围。如果按照这一意见，房地产开发等明显的商业项目，应不能再强制征地。不过，文件列举的公共利益范围还包括“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由政府为实施城市规划而进行开发建设的需要”，这就留下巨大的解释和实践空间。还有，现在还坚持划分公益事业和非公益事业用地，采用不同的补偿标准，这对被征地农民来说是不公平的。 不管如何，本次土地管理法的修改，应该会对农民有些利好。比如征地条款，先补偿后搬迁，补偿要考虑到发展水平和区位等因素，将被征地农民纳入养老系统，享受集体土地入市的收益，宅基地上的房屋作为个人财产补偿另计，这些都是农地工作的矛盾焦点，本次修正，能将这些经验吸收进去，也算是一个进步。